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理论研究

基于央企“走出去”战略的财税政策研究

来源:CNBM发布时间:2012/11/26 9:02:40

 实施走出去战略,进行境外投资和国际化经营,是我国企业参与国际市场竞争,获取经济资源、先进技术和管理经验的内生动力与客观需要,也是培育形成一批具有国际竞争力的世界级跨国公司的迫切要求,是国家重要战略之一。自1997年中央政府明确提出实施走出去战略、尤其是2001年加入世界贸易组织(WTO)以来,中国全面走向了世界,已有越来越多的企业走向了海外。中央企业作为国有经济的主体、共和国的脊梁、微观经济的重要基础,是走出去的排头兵和主力军,有着较强的实力与国际竞争能力,是突破贸易与投资保护壁垒、参与全球资源配置与产业整合、促进经济互利合作与共赢发展的重要力量。面对复杂多变的国际形势和主客观诸多因素的制约,央企走出去也面临着巨大风险,财税政策的支持是引导和促进企业加快实施走出去战略的重要手段。因此,如何充分利用财税政策给予央企更有力的支持,解决央企走出去存在的突出困难,降低其境外投资与经营的财税风险,是亟待研究解决的课题。

一、央企走出去面临的主要财税风险与问题

(一)缺乏及时、全面获取国外财税资讯的渠道与机制

从国外情况看,一些发展中国家存在信息公开程度不高、相关法律不透明等情况,央企独立获得这些财税资讯的能力有限,很难对所投资国家的经济环境做出正确的判断。而且,一些国家税收法律的执行状况不佳,不同层级、不同地域的税务机关执法标准不一,央企在投资时很难准确把握这些被投资国税收法律与政策要求,使投资决策存在潜在风险。例如,毗邻我国的越南税收立法缺乏透明度,不少税收法律法规不能及时公布,该国税务机关在税收监管时又经常采取行政手段,使用非公开的内部文件、通知和批文等,使外来投资者难以全面和准确地了解税收信息。

 从国内情况看,我国财税支持的基础工作方面较为薄弱,不能为央企走出去战略提供及时有效服务。在宏观层面,我国财税部门还没有建立起完善的海外税收信息搜集发布平台,缺乏与有关国家税务机关、国际组织的深度合作,商务、财税、海关、金融等部门没有建立相应的信息交换与共享机制,就国内企业境外所得税而言,征收管理归属于国家税务机关所得税管理部门,而非国际税收管理部门,难以为走出去的央企提供有针对性、时效性和综合性强的服务。基层财税部门较为缺乏收集企业境外投资信息的渠道,无法有针对性地开展工作,缺乏指导央企办理境外涉税事务的能力。

(二)财税政策有待完善,央企走出去支持政策未形成合力

 从财政政策上,目前我国主要通过设立对外承包工程保函风险专项资金、对外经济合作专项资金、中央国有资本经营预算境外投资资金等专项资金进行支持,尚未系统考虑央企对外投资所面临的问题与风险。央企境外投资还未形成科学统一的风险防范机制和政策支持体系,立项、决策、准备、方案谈定、合同签订及执行等过程,还缺乏包括财政、国资等部门的协作和防范风险的措施,因而财政等部门对其支持的重视程度也相应不足。采取直接的财政补贴等措施的做法,存在违反世贸组织等有关国际规则,易被一些国家抓住把柄进行双反调查和政治化等风险。

从税收政策上,缺乏对央企走出去相应的税收支持体系与促进机制。税种设计缺乏系统性,在政策支持上没有形成合力。例如,在新的央企所得税关于境外所得确认上,有关规定过于复杂,由于境内外对于所得的概念差异,央企在外开支的成本费用按照国内税法进行调整的可操作性不强,分国不分项抵免方法容易提高征纳双方的成本开支。而间接抵免也缺乏具体操作方法,增加了央企履行纳税义务的不确定性,且容易造成重复征税。走出去央企在境外购买产品服务面临重复征税的问题,直接增加了央企的税收负担。目前的出口退税不包含对营业税的退税,在走出去央企采用国际补偿贸易、海外融资租赁等特殊投资方式时退税缺乏明确规定,不利于央企拓展这些业务。与发达国家促进境外投资的措施相比,我国的财税支持政策显得较为单一。由于没有实行免税,缺少海外投资风险准备金扣除制度,财税优惠等方面无法做到有力促进和支持走出去

(三)国际协定谈签滞后,税收优惠难落实

我国国际税收协定的签订进度滞后于央企走出去的需要,央企在国外投资经营的不确定性增加。从国际税收协定的签订国数量上看,截至2011年底,我国仅与96个国家签订了相关税收协定,其中,只有部分国家与我国给予了相互或单方面税收饶让,大部分协定缺少税收饶让和税收征管互助等必要规定,对非税收歧视待遇条款一般也缺乏税种无差别等要求,已不适应对外发展。此外,由于一些发展中国家没有明确国际税收协定优于国内税收法律,使双边协定在部分国家没有发挥效应,无视税收协定的现象时有发生。一些国家的司法实践主要依据禁止滥用税法、实质优于形式等一般法律原则,对涉及跨国纳税人不当利用税收协定避税的情况,往往否认纳税人优先适用权利,实际上使执行税收协定条款存在走样、变形等情况,直接导致了国际税收协定的功能降低和国家税收利益的冲突加剧。这一情况也使得走出去的央企承担不合理的税收负担。此外,由于在一些东道国存在税收非歧视待遇的专门条款,在东道国税收管辖权的影响下,走出去央企很难真正享受到东道国的税收非歧视待遇。

(四)维权手段缺乏,境外投资存在风险

我国整体上还缺乏维护走出去央企正当权益的有效手段。从目前外事管理体制与现状来看,驻外机构和派驻海外人员缺乏为央企提供税收服务的动力、职责和能力,不能有效地为走出去央企提供服务。税务机关整体上还缺乏专门机构和团队提供境外税收维权服务,国际税收合作的层次和水平仍有待提高。由于对争端协商程序的宣传辅导不足,走出去央企在遇到不公正税收待遇与纠纷时,往往不会主动去找中国税务机关寻求必要的支持和帮助,使国内税务机关难以及时帮助央企解决境外面临的税收问题。此外,部分国家税收检查和反避税调查尺度苛刻,税收执法随意性大。在非洲一些国家,税务机关为央企开具的完税凭证只有税务局长本人的签字,缺乏相应的监制章、征税人员印鉴等必要手续。在俄罗斯、越南等国,税务人员执法的随意性大,税收执法有较多的灰色地带。而且在税收执法上存在选择执法的情况,如俄罗斯、印度等国,税务机关通常会进行连续的突击检查,检查并不遵守有关法律法规,缺乏必要的程序。

二、支持央企实施走出去战略的财税对策与建议

通过上述对我国央企走出去财税政策现状与问题的分析,借鉴西方发达国家的一些通行做法和经验,提出以下对策与建议:

(一)加大财税支持力度,完善政策体系

在财政政策上,一是继续加大财政贴息力度,扩大贴息范围,提高贴息比例。二是建立完善特定准备金制度,允许央企按规定设立境外投资折旧准备金、呆账准备金、亏损准备金,建立境外投资风险准备金制度,以帮助企业提高防范和化解境外投资风险能力。三是推行央企境外投资预算制度,可在已有专项资金基础上,设立央企境外投资或国际化战略发展基金,纳入中央财政预算统一管理,专门用来支持央企在海外进行资源开采、技术提升和体现国家战略的重点项目。

在税收政策上,一是要简化企业境外所得的确认标准,建立综合限额抵免制度。二是明确间接抵免或多层间接抵免等规定。三是建立境外机构亏损的追补或抵免机制,对纳税人发生的年度经营性亏损允许向前或向后若干年在所得税前结转弥补,对境外营业机构发生亏损,可以按照该机构所在同一境外国、其他境外国、国内经营机构的顺序进行冲抵盈利。四是针对不同行业、产业实行差别税收优惠政策,如对资源、提升研发创新能力和促进高新技术产业发展的境外投资项目,应重点给予税收优惠支持。五是进一步完善与企业境外投资有关的出口退税政策,解决走出去央企面临的营业税重复征税问题等。

(二)加快税收协定谈签,扩大覆盖范围

要适应央企走出去的战略步伐,摒弃重资本输入轻资本输出思想,奉行居住国和来源国利益并重原则,一是积极加强与各国税务机关的深度联系和全面合作,进一步扩大协定谈签范围,为央企的境外投资争取更多的税收利益。二是对签订时间较早的双边税收协定,尽快补充税收饶让与税种无误差的规定,完善非歧视待遇和关联央企条款的内容,完善转让定价条款。三是加强和完善防范国际反避税的制度建设,消除东道国反避税的负面影响,最大限度地维护母国的税收利益。

(三)强化税收服务,降低境外风险

实施走出去战略开展境外投资,是央企实现企业利润最大化、追求国家和企业利益的优化选择。为此,一是税务机关要做好税收服务,帮助央企了解境外投资与经营的有关情况,加强对税源和税基的掌控,而根本的任务则是做好税收管理,厘清税收在国家、地方层面的职责,从机构设置、人员配置和优化服务等方面给予支持,要整合优化国际税务职能部门设置,强化涉外税收服务功能。二是建议参照美国、日本等国做法,在央企走出去较为集中的国家和地区增设专业的税务机构或派驻专门的税务参赞,加强与东道国税务部门的协调联系,在税收指导服务方面,要积极帮助企业了解赴境外投资和国际化经营相关的税收优惠政策、税收协定和税收安排、税收征管措施,为走出去央企提供全面及时的税收指导和跟踪服务。三是要建立起高效的税收信息收集发布系统,健全涉税信息咨询服务体系,加强对走出去央企所在东道国信息的搜集整理,改进信息服务方式,为企业提供具有较强时效性、真实性、适用性的资讯服务,从而有效降低或规避央企各种境外投资与经营的风险。

(四)增强维权意识,加强国际合作

进一步加强与东道国税务部门的联系合作,积极开展境外税收维权等行动,切实维护央企境外合法权益。一是在走出去央企遇到税收纠纷和不公平税收待遇时,税务机关作为代表国家与对方进行对等协商的唯一主体,具体承担着境外税收维权的职责。因此,税务机关必须主动增强维权服务意识,积极为走出去央企提供税收专业援助,充分利用各种交流平台,加强国际税收合作,加强与东道国的税收情报交换,提高反应速度,建立健全境外税收争端的专业援助体系,帮助央企维护境外税收合法权益。二是要积极引导和鼓励企业增强维权意识,及时向税务机关反馈东道国税收管理中存在的不规范不透明税收规则、不合理不合法的税收检查以及不执行税收协定等侵害企业正当税收权益等问题,以便更加及时、有效地通过国际税收协商,维护国家税收利益和央企合法权益。

随着我国参与经济全球化程度的不断加深,走出去国际化已成为我国央企发展的必然趋势。因此,我们需要积极借鉴国际经验,强化政策促进机制,加快推动财税制度建设,将过去侧重于引进来转化为引进来走出去并重,为央企走出去营造良好的外部政策支持环境,并争取必要的权益保护。尤其是在我国央企实施走出去战略的初级阶段,国家给予央企相应的财税支持政策,有利于引导企业投资于国家所需的行业与领域,体现了企业利益与国家利益的一致性。

 

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